Ympäristövaikutusten arviointimenettely

Ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA) on lakiin ja asetukseen pohjautuva ennalta ehkäisevän ympäristöpolitiikan mukainen menettely, jossa selvitetään järjestelmällisesti kohteena olevan hankkeen ympäristövaikutukset, toteuttamisvaihtoehdot ja haitallisten vaikutusten lieventämismahdollisuudet sekä eri osapuolten kannat niihin. YVA-menettelyn läpikäyminen voi olla esimerkiksi rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä, mutta se ei itsessään ole lupaprosessi. Yksi YVA-menettelyn tavoitteista on saada suunnitellun hankkeen vaikutusalueen asukkaat osallistumaan ympäristölliseen päätöksentekoon. YVA-menettelyn vaativat hankkeet määritellään joko lakisääteisessä hankeluettelossa tai tapauskohtaisesti.

Yhtä hanketta laajemmille viranomaisten strategisille suunnitelmille ja ohjelmille on olemassa Suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi (SOVA). Yhdysvallat oli vuonna 1970 ensimmäinen valtio, jossa YVA-menettely on otettu käyttöön.

Menettelyn tarpeellisuus

Ympäristövaikutusten arviointi on johonkin hankkeeseen kohdistuva menettely. Siinä käsitellään hankkeen positiiviset ja negatiiviset ympäristövaikutukset ympäristöllisistä, sosiaalisista ja taloudellisista näkökulmista. YVA:n tulokset esitetään arviointiselostuksessa. Lausunnon arviointiselostuksesta antaa ja yhteysviranomaisena arviointimenettelyn aikana toimii yleensä ely-keskus. Ydinenergiahankkeiden tapauksessa yhteysviranomainen on pääasiassa Työ- ja elinkeinoministeriö. Hankkeen sijoittuessa usean ely-keskuksen alueelle Ympäristöministeriö määrää tarvittaessa vastaavan yhteysviranomaisen. On myös olemassa säädöksiä kansainvälisistä valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista.

YVA-menettely ei itsessään ole lupaprosessi, mutta menettelyn läpikäyminen voi olla edellytyksenä myöhemmille luville, esimerkiksi ympäristöluvan tai rakennusluvan myöntämiselle tai näihin liittyvälle kaavoitukselle (mm. oikeusvaikutteisen osayleiskaavan tai asemakaavan laadinta hankkeelle). YVA-menettelyn vaiheissa kerätään ratkaisunteolle tarpeellista tietoa ja annetaan niille, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa vaikuttaa, mahdollisuus mielipiteensä esittämiseen. Suomessa eräissä tilanteissa viranomainen ei saa myöntää lupaa tai tehdä muuta siihen rinnastettavaa päätöstä, ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon. Turvetuotantoalueille kohteilla, joille oli myönnetty lupa, oli tutkimuksissa vähemmän uhanalaisia lajeja kuin kohteilla, joilla lupa evättiin. YVA menettely sisältää harvoin ympäristönvaikutusten seurantaa sen jälkeen, kun hanke on lopulta toteutettu.

Suomalaisen YVA-menettelyn oikeudellinen perusta

Yksi ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tavoitteista on kansalaisten osallistumismahdollisuuden parantaminen. Suomen perustuslain 2 §:ssä todetaan yksilön oikeuden osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen olevan osa kansanvaltaa. Perustuslain 20 §:ssä kerrotaan kaikille kuuluvan vastuun luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä. Julkisen vallan tehtävänä on puolestaan pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Suomessa tuli vuonna 1994 voimaan ensimmäinen laki ympäristövaikutusten arvioinnista. Tämän lain korvasi vuoden 2017 samanniminen säädös (252/2017). Valtioneuvoston asetuksessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä on luettelo niistä hanketyypeistä, jotka aina tarvitsevat YVA-menettelyn lupahakemuksen tueksi. Lisäksi lain mukaan on tapauskohtaisesti arvioitava muut hankkeet, joilla on laadultaan ja laajuudeltaan merkittäviä vaikutuksia ympäristöönsä.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn kulku

Aloite

Velvollisuus arviointimenettelyn toteuttamiseen on hankkeissa, joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Hanketyypit, joilta vaaditaan aina YVA, on lueteltu valtioneuvoston antamassa asetuksessa. Aloitteen tekee hankkeesta vastaava eli toiminnanharjoittaja ely-keskukselle. Tapauskohtaisesti arvioitavien hankkeiden kohdalla myös viranomainen, yksittäinen kansalainen tai kansalaisjärjestö voi tehdä perustellun esityksen. Harkinnanvaraisissa tilanteissa asiaan liittyvien viranomaisten on käytävä neuvotteluja keskenään YVA-menettelyn tarpeellisuudesta.

Arviointiohjelma

Arviointimenettely alkaa arviointiohjelman laatimisella yhteysviranomaiselle. Ympäristövaikutukset on selvitettävä, ennen kuin aloitetaan hankkeen toteutus, niiltä osin kuin vaikutuksia saattaa olla. Hankkeen suunnittelija tekee arviointiohjelman, joka sisältää muun muassa tietoja hankkeesta, erilaisia toteutusvaihtoehtoja, aikataulut ja kuvauksia ympäristöstä. Myös hankkeen toteuttamatta jättäminen, eli nollavaihtoehto pitää sisällyttää tarkasteltavaksi vaihtoehdoksi. Arviointiohjelma on toimitettava mahdollisimman aikaisessa suunnitteluvaiheessa viranomaiselle, joka huolehtii sen tiedottamisesta julkisesti ja antaa mahdollisuuden vaikuttaa siihen. Yksi tavoitteista onkin lisätä asukkaiden mahdollisuuksia osallistua ja siten vaikuttaa suunnitteluun. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi yleisötilaisuutena, jossa asukkaat ja asiantuntijat pääsevät keskustelemaan toistensa kanssa. Tällöin myös asiantuntija saa tietää enemmän kohteestaan.

Yhteysviranomainen antaa lausuntonsa arviointiohjelmasta mutta ei vahvista sitä. Omaa lausuntoaan varten yhteysviranomainen tiedottaa YVA:sta hankkeen todennäköisen vaikutusalueen kunnissa ja kerää lausuntoja keskeisiltä viranomaisilta, jotka määräytyvät hankkeen laajuuden ja luonteen mukaan. Asianosaisten kuulemisen jälkeen yhteysviranomaisen tulee antaa lausuntonsa määräajassa hankkeesta vastaavalle. Lausunnossa otetaan kantaa esimerkiksi käytettyihin arviointimenettelyihin ja vaikutusalueen rajaukseen. Vahvistamatta jättämällä yhteysviranomainen antaa luvan poiketa ohjelmasta tarpeen mukaan; poikkeamisen on oltava perusteltua.

Arvioinnin tulos

Arviointiselostus on asiakirja, jossa esitetään YVA:n tulokset. Se sisältää muun muassa tietoja hankkeen ominaisuuksista (tuotantomäärät, liikenne jne), sen suhteesta esimerkiksi maankäytön suunnitelmiin, arviointimenettelyn kulusta sekä eri vaihtoehtojen ja niiden ympäristövaikutusten vertailua. Arviointiselostus on hankkeesta vastaavan laatima selvitys hankkeen ja sen vaihtoehtojen ympäristövaikutuksista. Hankkeesta vastaava laatii arviointiselostuksen arviointiohjelman ja yhteysviranomaisen arviointiohjelmasta antaman lausunnon perusteella.

Yhteysviranomainen antaa lausunnon myös varsinaisesta ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta. Tässä lausunnossa se esittää muun muassa oman arvionsa arviointimenettelyn ja -selostuksen riittävyydestä ja laadusta. Menettely päättyy, kun yhteysviranomainen toimittaa kaikista lausunnoista ja selostuksista tehdyn yhteenvedon hankkeesta vastaavalle ja tarpeellisille tahoille.

YVA:n vaativia hankkeita

Ympäristövaikutusten arviomenettelyä vaativat hankkeet määritellään valtioneuvoston antaman YVA-asetuksen 2. luvussa. Tämän luvun 6. pykälä kuvaa hankkeet, joissa tulee aina toteuttaa YVA-menettely.

1. eläinten pito: todella suuret kanalat ja -sikalat (yli 3 000 sikaa, 900 emakkoa tai 60 000 kanaa)
2. luonnonvarojen otto ja käsittely, esimerkiksi suuret kaivokset, soranottamot tai turpeentuotantoalueet
3. vesistön rakentaminen tai säännöstely: suurten tekoaltaiden ja patojen rakentaminen (vesitilavuuden raja 10 milj. m³ eli esimerkiksi neliökilometrin laajuinen 10 metriä korkea vesivarasto)
4. metalliteollisuus
5. metsäteollisuus
6. kemianteollisuus ja mineraalituotteiden valmistus: mm. raakaöljynjalostamot, liuottimia käyttävä tai vaarallisia kemikaaleja valmistava teollisuus, mineraalivilla- tai sementtitehtaat
7. energiantuotanto: mm. polttoaineteholtaan vähintään 300 MW:n voimalaitokset, ydinpolttoaineen tai -jätteen varastointilaitokset sekä yli 10 tuulivoimalan tai kokonaisteholtaan vähintään 30 MW:n tuulipuistot
8. energian ja aineiden siirto sekä varastointi: mm. öljyn runkoputket, yli 40 km kaasuputket, yli 15 km ja vähintään 220 kV:n maanpäälliset suurjännitejohdot, yli 50 000 kuution öljyn tai kemiallisten tuotteiden varastot
9. liikenne: moottoriteiden, moottoriliikenneteiden ja muiden vähintään 4-kaistaisten ja yli 10 km:n pituisten teiden, rautateiden ja vähintään 2,1 km kiitoradalla varustettujen lentokenttien rakentaminen, yli 1 350 tonnin aluksille tarkoitetut kauppamerenkulun väylät, satamat, laiturit ja kanavat (1350 dwt alukset ovat tyypillisesti luokkaa 60-70 metriä pitkiä laivoja)
10. vesihuolto: suuret pohjaveden ottamot tai tekopohjavesilaitokset, suuret raakavesi- tai jätevesitunnelit, yli 100 000 asukkaalle mitoitetut jätevesien käsittelylaitokset
11. jätehuolto: ongelmajätteiden käsittelylaitokset, suuret jätteiden polttolaitokset, vähintään 20 000 tonnin vuotuiselle yhdyskuntajätteiden määrälle mitoitetut kaatopaikat
12. muutokset, jotka vastaavat kooltaan 1-11 kohtien hankkeita

Lisäksi YVA-menettelyä voidaan soveltaa muihinkin hankkeisiin yksittäistapauksissa.

Vireille tulleiden YVA-menettelyjen kehitys

Vuoden 2015 loppuun mennessä oli YVA-hankkeita tullut vireille yhteensä 770. Hanketyypeistä yleisimmät olivat olleet jätehuolto (163 kpl), energian tuotanto (144 kpl) sekä luonnonvarojen otto ja käsittely (135 kpl). 20 vuoden seurannan aikana YVA-menettelyn keskiarvoinen vuosittainen käyttö on tuplaantunut.

YVA:n kansainvälinen kehitys

Yhdysvallat oli ensimmäinen valtio, jossa ympäristövaikutusten arviointimenettely otettiin käyttöön ympäristöpolitiikan toteuttamisen välineeksi. Keskeisin YVA:a määritellyt säädös oli vuonna 1970 voimaan tullut National Environmental Policy Act (NEPA). Se pyrki yhteensovittamaan ympäristöön vaikuttavien hankkeiden taloudellisia, sosiaalisia ja ekologisia intressejä. Lailla pyrittiin kestävään kehitykseen. Tällaisen lähestymisen hyödyt ymmärrettiin ja YVA-menettely omaksuttiin nopeasti useissa muissa maissa (mm. Kanada 1973, Uusi-Seelanti ja Kolumbia 1974, Länsi-Saksa ja Ranska 1976).

Euroopan unionissa säädettiin ensimmäinen ympäristövaikutusten arviointia koskeva direktiivi vuonna 1985 (85/337/ETY), ja sen uudistettu versio (2011/92/EU) tuli voimaan vuonna 2011. Sittemmin YVA-direktiiviä uudistettiin merkittävästi toukokuussa 2014 voimaan tulleella direktiivimuutoksella (2014/52/EU). Tämän seurauksena myös Suomen kansallista ympäristövaikutusten arviointia koskevaa lainsäädäntöä muutettiin vuonna 2017. Suomessa alkuperäinen laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä säädettiin kesällä 1994 ja se tuli voimaan 1. syyskuuta 1994.

Rajat ylittävää ympäristöyhteistyötä varten laadittiin YK:ssa 1990-luvulla niin sanottu Espoon sopimus (Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context), jonka perusteella on naapurivaltiolle ilmoitettava suunnitteilla olevista hankkeista, joilla voi olla haitallisia ympäristövaikutuksia myös naapurivaltiossa. Sopimuksen ensimmäinen versio tuli voimaan 10. syyskuuta 1997.

Katso myös

• Sosiaalisten vaikutusten arviointi
• Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi
• Terveysvaikutusten arviointi
• Ympäristölupa

Lähteet

• Ekroos - Kumpula - Kuusiniemi - Vihervuori: ”VIII Ympäristövaikutusten arviointi”, Ympäristöoikeuden pääpiirteet, s. 269-285. Helsinki: WSOYpro, 2010. ISBN 978-951-0-36128-3
• Voimassa oleva laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (252/2017)

Kirjallisuutta

• Hokkanen, P., 2008: Kansalaisosallistuminen ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä (väitöskirja Tampereen yliopistolle) (Arkistoitu – Internet Archive) (uta.fi)
• Väitös: 26.9.2014: Ympäristövaikutusten arviointimenettely saisi olla vieläkin moniäänisempi (Kimmo Jalava, Jyväskylän yliopisto) (Arkistoitu – Internet Archive), Jalava, Kimmo, 2014: Quality of environmental impact assessment in Finland (tiivistelmä) (Arkistoitu – Internet Archive), pdf-versio (jyu.fi)

Aiheesta muualla

• Tarastin arviointityöryhmä: 19 ehdotusta ympäristömenettelyjen sujuvoittamiseksi (10.3.2015) (Arkistoitu – Internet Archive) (ym.fi), Tarastin ryhmän 19 ehdotusta lupaprosessien sujuvoittamiseen (10.3.2015) (sitra.fi)
• Directive 2011/92/EU, as amended by Directive 2014/52/EU (epävirallinen versio YVA-direktiivistä 2011/92/EU päivitettynä 16.4.2014 tehdyillä direktiivimuutoksilla 204/52/EU) (englanniksi) (europa.eu)
• Rosberg, E., 2012: Ympäristövaikutusten arviointi, projektit ja kestävä kehitys : Tutkimus 2000-luvun ympäristövaikutusten arviointimenettelyistä Suomessa (lis.työ Helsingin yliopistolle) (helsinki.fi)
• YVA-lausuntomaksujen hinnoittelu (4/2014-, Valtioneuvoston asetuksen liite: Maksutaulukko) (finlex.fi)

Rakentaminen ja kestävä kehitys

Yhdyskuntasuunnittelu	ympäristövaikutusten arviointi ekokylä yhteisökylä
Suunnitteluperiaatteet	ekorakentaminen aurinkoarkkitehtuuri matalaenergiatalo passiivitalo nollaenergiatalo plusenergiatalo
Lämmitys	aurinkolämmitys kaukolämpö lämpöpumppu maalämpö puupelletti takka
Talotekniikka	ilmanvaihtokone aurinkokenno energiansäästölamppu
Rakennustekniikka	rakennuksen vaippa lämmöneriste ilmansulku ikkuna
Perinnerakentaminen	hirsirakentaminen olkipaalirakentaminen savirakentaminen turpasmökki terva keittomaali
Organisaatiot	ympäristöhallinto Ympäristöministeriö Ympäristökeskus Motiva